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新公共管理视阈下非政府组织的作用研究

 

日期:2009年08月09日 作者:byspaper 编辑:byspaper  
文章来源:www.byspaper.com 论文编号:bys9349 推荐等级:  
文章属性: 公共管理 本日浏览: 【字体:  

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新公共管理视阈下非政府组织的作用研究


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新公共管理视阈下非政府组织的作用研究

  摘要:新公共管理理论视阈下,非政府组织在改善政府与社会的关系、促进政府职能转变、弥补公共服务不足、监督政府行政行为等方面发挥着重要作用。但是我国非政府组织作用的发挥却受到传统管理意识、现行管理体制以及法律政策环境的制约。为此,需要我国从树立公共治理理念、改革双重管理体制以及加强法律制度建设等几个方面促进非政府组织发展,以发挥其在公共管理中的作用。 

  关键词:新公共管理 非政府组织 公共治理 

  新公共管理是20世纪80年代以来在英、美等西方发达国家兴起的一种新的公共行政理论和管理模式。这种理论主张运用市场化的方式来改造和重塑政府,将私人企业管理方法引入到政府管理之中,建立高效、灵活、具有使命感的政府。我国当前正处于政府改革的关键时期,政府职能也逐步从“划桨”开始向“掌舵”转变。在加入世界贸易组织后,我国政府职能的转变和政府机构的改革逐步加快,这就迫切需要强有力的非政府组织来承接部分政府职能。同时也需要非政府组织来调节政府与社会的关系。在此背景下,运用新公共管理理论分析非政府组织的作用对于促进我国政府与社会合作伙伴关系的形成以及社会多元治理模式的形成具有重要意义。 

  ▲▲一、新公共管理视阈下非政府组织作用的理论阐释 

  (一)改善政府与社会的关系 

  新公共管理理论中,非政府组织是政府与社会的一个中间环节,其对于改善政府与社会关系起着重要的桥梁作用。这种桥梁作用主要表现为上传下达两个方面:一方面是非政府组织把政府决策和政府出台的政策及时地传递给社会公众,这样既有利于提高政府工作的透明度,又有利于社会公众更好地理解和支持政府;另一方面非政府组织也可以及时地把其成员以及社会公众的利益诉求进行整理,再转达给政府,为政府决策提供重要参考。这样就会社会公众建立了一个制度化的利益表达机制。通过这一机制,社会公众的意见和建议能够及时地传递给政府。而通过非政府组织,社会公众又能及时得到反馈。在非政府组织的桥梁作用下,政府不仅与社会能够实现较好的合作,还能促进公共管理多元化。 

  (二)促进政府职能转变 

  新公共管理理论认为,政府的义务是保证公共服务提供得以实现 。传统管理模式下,政府扮演着“全能政府”的角色,几乎包揽统筹所有的公共管理事务。这就导致了政府机构日益庞大,工作效率却日益低下,公共管理水平不专业。在这种情况下,新公共管理理论主张将政府“划桨”和“掌舵”职能分开。政府应该主要行使“掌舵”职能,而“划桨”职能则应该由政府外组织(包括私人组织、非政府组织等)来承担。要实现新公共管理理论的这一主张,必须要培育非政府组织并让其承接政府转移的职能。非政府组织承接政府职能之后,能够更好地适应社会公众的需要,办事效率也会大大提高。这样政府和非政府组织可以专注各自优势领域,不仅利于精干、高效和廉洁政府的构建,还有利于“小政府、大社会”政府改革目标的实现。 

  (三)弥补公共服务不足 

  新公共管理理论的出发点是要通过市场化的方式改造、重塑政府,以提高政府工作的效率和效能,增强政府公共服务能力。在传统管理模式下,所有公共服务的供给都是由政府提供的。可见,政府在公共服务提供上具有很强的垄断性,再加之官僚科层制的弊端,极容易造成政府公共服务的提供不足,无法满足公共利益多样化的需要。在这种情况下,政府对那些特定利益群体的公共服务更是严重不足。而非政府组织以其与社会基层的血脉关系,能够充分了解社会群体的特殊利益诉求,并将其及时地反映给政府,为政府解决特殊社会群体利益诉求提供重要决策参考。可见,非政府组织能够发现政府忽视的社会需求,能够填补政府公共服务的空白领域,能够满足多元化的公共服务需求。 

  (四)监督政府行政行为 

  新公共管理理论主张引入一些现代企业管理的理论、方法和原则到政府工作之中,比如绩效管理、成本核算、注重效率、以公民为服务对象等,其目的是要建立起一个灵活、高效、廉洁的政府。传统管理模式下,政府居于全面主导地位,社会对政府的监督力度非常有限。政府的监督主要是依靠政府内部自身的监督制约,而这种监督制约的效果非常有限。实际上,制约和监督政府行政行为最大的力量应该是社会。而非政府组织能够将社会力量进行联合,对政府行政行为形成强大的外部制约。不仅如此,新公共管理理论还主张政府权力下放,实现还权于民,而下放的一部分权力将由非政府组织来承接,即政府通过授权非政府组织进行公共管理。这样就可以减少公共权力的寻租空间,减少政府官员腐败。 

  ▲▲二、新公共管理视阈下非政府组织作用的制约因素 

  (一)传统管理意识的制约 

  长期以来,受传统文化和计划经济体制的影响,我国具有很强的“官本位”观念和“长官意志”,甚至自古至今称呼官员“父母官”。受这些观念的影响,我国民众的公民意识比较缺乏,不太注重个人权利的保护,公民社会也一直难以形成。这就导致我国非政府组织缺乏赖以生存和发展的基础。这种情况下,非政府组织的发展只能依附于政府。非政府组织在承接政府职能过程中并非是简单的职能移交,而是社会治理结构和观念的根本转变。在这个转变过程中,政府发挥着至关重要的作用,同时也需要政府不断地加强自身改革。尽管我国政府在政府职能转变和政府机构改革等方面进行了积极探索,但是其改革仍然滞后于社会进程,其中一个重要问题就是政府管理理念仍然滞后。受此理念影响,政府对非政府组织仍然实行严格管制,相关的配套政策还不完备,非政府组织的发展空间受到极大限制。 

  (二)现行管理体制的制约 

目前我国在非政府组织的管理方面实行的是登记管理机关和业务主管单位双重管理体制。民政部作为管理机关主要负责非政府组织的宏观登记管理,而业务主管单位主要负责非政府组织的微观业务管理。这一管理体制的初衷是为了规范、监督和约束非政府组织的行为。但是在运行过程中,这一管理体制却为非政府组织的成立和发展造成了诸多障碍,限制了非政府组织在公共管理中的作用。一方面现行管理体制在非政府组织成立上设置了较高的门槛,造成很多非政府组织因为很难找到合格的挂靠单位而无法成立;另一方面双重管理体制极大地削弱了非政府组织的自治性。由于非政府组织成立必须要挂靠业务主管单位,业务主管单位要对非政府组织进行日常管理。这就导致非政府组织的人事任免权往往是由业务主管单位掌握的。在这种情况下,政府与非政府组织本质上仍然是一种领导与被领导关系,政府仍然掌握着非政府组织的行政指挥权力。由此造成我国部分非政府组织无法独立,也造成非政府组织在公共管理中的作用弱化。

  (三)法律政策环境的制约 

  非政府组织在公共管理中的作用发挥,必须要有完善的法律政策环境。近些年尤其是1995年世界妇女大会在京召开后,我国政府逐步认识到非政府组织的重要作用,也在非政府组织发展方面制定了一系列法律和政策,初步形成了以扶持和规范非政府组织发展的法律政策体系。但是我国非政府组织发展的法律政策环境仍然存在很多不足,这些不足严重制约着非政府组织在公共管理中的作用发挥。具体而言有如下几个方面:一是法律政策仍然有待细化。目前我国非政府组织发展的法律政策还比较粗略,而不同类型的非政府组织有着不同的特征和要求,需要不同的法律规则和详尽的政策来规范。所以,与我国非政府组织发展实际相比,相应的法律和政策还有待进一步细化。二是法律政策仍然存在空缺。在发达国家法律法规中,非政府组织的民事关系是一个重要内容。但是我国目前的法律政策中过于强调非政府组织的行政管理,而关于非政府组织的民事关系则较少涉及。三是法律政策缺乏操作性。现行法律政策更多的是约束非政府组织行为,而对非政府组织承担的责任规定比较粗糙,由此造成法律政策执行过程的困难。 

  ▲▲三、新公共管理视阈下非政府组织作用的完善措施 

  (一)树立公共治理理念 

  鉴于我国传统管理意识的弊端,必须树立公共治理的理念。强调顾客导向和结果导向,促进一元的、独断的、垄断的政府管理走向多元的、民主的、协作的公共治理。实际上,近些年我国政府管理的社会环境也在发生重大变化。公共权力的配置也开始由一元主题向多元主体转变,政府权力的运作也由自上而下的单向运动向双向运动转变,我国的公共治理模式在逐步形成。根据新公共管理理论,需要做好如下几个方面:一是要明确政府在公共治理中的主导地位。政府在公共治理中应该发挥主导作用。离开了这一主导,就无法保障公共事务治理的合理性和有序性;二是要引入竞争机制。引入竞争机制,打破政府垄断公共服务和公共产品的状态,有利于防止政府因为缺乏公共服务提供的竞争对手而消极怠工的现象。根据新公共管理理论,竞争机制的引入一方面需要政府将行政权力下放给有能力提供公共产品和服务的非政府组织和企业,最终形成公共服务市场化;另一方面需要放松对非政府组织的管制,过多的束缚可能会让非政府组织不能完全发挥自已应有的作用。三是要加强政府与非政府组织在竞争基础上的合作。竞争可以让民众通过“用脚投票”的方式,在政府和社会之中评价公共服务的优劣。这样可以发挥各自在公共管理中的优势,促进公共治理的完善。 

  (二)改革双重管理体制 

  鉴于我国非政府组织的双重管理体制弊端,我国必须调整双重管理体制,为非政府组织作用的发挥提供有利的体制环境。具体而言,应做好如下两个方面工作:一方面是做好非政府组织管理登记工作的调整。针对目前非政府组织登记方面的门槛较高,我国应该在政府内部建立一套规范的、协调一致的非政府组织登记管理制度。这种管理制度的优化要有利于简化非政府组织的登记,而非阻碍非政府组织的登记。二是要调整业务主管单位与非政府组织之间的关系。针对业务主管单位对非政府组织的过度干预,我国应该从组织、职能、财务、人事和活动等方面就非政府组织与业务主管单位进行明确的职责划分。通过明确的职责划分,让业务主管单位从直接管理活动中退出来,而实行对非政府组织的间接监督管理。在此基础上,非政府组织按照国家法律法规进行民主选举、决策,接受民主管理、监督,成为独立自主的群众性自治组织。 

  (三)加强法律制度建设 

  公共治理模式下,非政府组织是社会治理的重要主体之一,并在公共事务管理、公共产品和服务提供方面发挥着愈加重要的作用。但是非政府组织作用的发挥必须要良好的法律环境作为支撑。所以,为了充分发挥非政府组织的作用,必须从完善法律制度入手,依法对非政府组织进行引导、监督和管理。尽管我国近些年在非政府组织发展的法律制度建设方面取得了显著成效,但是法律体系仍不完善。鉴于我国非政府组织法律制度建设方面存在的不足,笔者建议做好如下几个方面:一是要针对目前存在的立法空白和不健全的地方,制定相互配套、层次分明的非政府组织法律法规,比如《非政府组织法》。在法律体系中,明确非政府组织的性质、职能、权利和义务等;二是要完善非政府组织管理的法律体系,规范非政府组织的设立条件、组织结构形式、运行机制以及相应的管理制度,将非政府组织的管理纳入到法制化的轨道。 

  参考文献: 

  [1]马庆钰.论非政府组织对公共管理的价值[J].理论前沿,20082):13-15. 

  [2]赵艳萍.论非政府组织参与公共管理的路径与作用[J].中共郑州市委党校学报,20116):42-45. 

  [3]董东.加强非政府组织建设推进公共治理的发展[J].经营管理者,201012):34-36. 

  [4]陈曦,刘彤.论政府与非政府组织合作机制的构建[J].天津行政学院学报,201211):104-106. 


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