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中国怎样引进更多外国人才?

 

日期:2010年02月14日 作者:byspaper 编辑:byspaper  
文章来源:www.byspaper.com 论文编号:bys9827 推荐等级:  
文章属性: 人民论坛 本日浏览: 【字体:  

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中国怎样引进更多外国人才?


 

中国怎样引进更多外国人才?

摘要】技术移民制度是技术移民法的最重要内容之一,我国已经在《国家中长期人才发展规划纲要(20102020年)》中提出,要探索实行技术移民。发达国家和地区在技术移民法中着重建立并完善了独立技术移民、劳动力市场测试、积分评估、移民配额、移民担保、外国人身份转换、弹性移民管理、移民融合等八项制度。理解和参考发达国家和地区的八项技术移民制度并制定出中国的技术移民制度,是完成探索实行技术移民和制定技术移民法任务的关键之一。基于目前世情和国情,我国需要推进引进外国人才制度的建设,并实现积极的创新和突破。 

  【关键词】技术移民 技术移民法 外国人才 出境入境管理法 

  【中图分类号】 D99 【文献标识码】

  人才资源是第一资源,在综合国力竞争中具有决定性作用。发达国家纷纷制定和实施技术移民法,便利外国人才出入境、居留和融入,增强本国对外国人才的吸引力。技术移民法律制度是技术移民法的重要组成部分,一国技术移民法成功与否主要取决于是否设计和实施了完善的技术移民制度。充分发挥技术移民法在我国引进外国人才工作中的作用,必须全面理解技术移民法律制度的内容,客观认识我国在这方面与发达国家的差距,进而寻找可能的完善办法,使我国引进外国人才时对技术移民制度的运用从偶然走向应然。 

  独立技术移民制度 

  独立技术移民制度是引进外国人才力度最大的制度,是指外国人完全基于自身技能迁移到另一个国家的制度。狭义的独立技术移民仅指永久居留,广义的独立技术移民还包括工作签证。独立提出工作签证或技术移民申请,因为不需要移入国工作经验和工作邀请,以及通过劳动力市场测试,对外国人来说非常便捷和方便。与独立技术移民相对应的是担保(提名)技术移民,前者不需要工作邀请,后者须有工作邀请。 

  雇主担保制度是发达国家和地区吸引外国人才最常见的技术移民制度,是指外国人基于自身能力以及雇主、亲戚、地方政府等相关个人或机构的担保(提名)迁移另一国家的制度。一国实施雇主担保移民,既可以通过雇主担保责任,确保引进的外国人才质量,又可以给予雇主和地方政府在引进外国人才方面一定倾斜性支持。雇主担保责任是雇主担保技术移民制度的重点。对移民持开放态度和希望借移民制度增加对外国人才吸引力的国家,往往设立独立工作签证和技术移民类别,与雇主担保类并列,分别适用于高层次和一般性外国人才。 

  加拿大、澳大利亚和新西兰视独立技术移民为最重要的技术移民。英国、新加坡、香港设立了独立工作签证。由于外国人申请独立工作签证和技术移民不需要工作邀请和通过劳动力市场测试,对移入国而言,可能导致引进国家和雇主不需要或者质量不能保证的外国人才。为避免这种现象发生,实施独立申请工作签证和技术移民的国家,往往会建立积分评估和移民职业清单制度,替代劳动力市场测试制度来衡量外国人技能。加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡都推出了不需要工作邀请的技术移民类别,英国实施了不需要工作邀请的五级技术移民计划和第一级高层次人才之高技能人员工作签证,同时这些国家建立和健全了积分评估和移民职业(行业)清单制度。许多国家实施独立技术移民制度的实践说明,移入国在大力引进外国人才时,应该鼓励而不是要求申请人具有本国工作经验,至于职位,应以专业性和紧缺为标准,不需要考虑职位高低。 

  无论是外国专家来华工作、外国人在中国就业、海外高层次人才来华,还是外国人申请在中国永久居留,都必须先取得工作邀请——通过或者借助雇主提出申请,因此,中国的工作签证和技术移民,是实质上的雇主担保(提名)型工作签证和技术移民。尽管中国出台了一系列引进外国人才的法规政策,但是由于雇主担保(提名)型工作签证和技术移民再加上对外国人在华永久居留实行严格控制,中国事与愿违地实施着限制型临时居留类技术移民法——技术移民法中最保守一类。① 

  我国在外国人工作签证方面,不允许独立申请,堵死了没有工作邀请的外国人来华工作的通道。根据1996年《外国人在中国就业管理规定》,外国人在没有工作邀请的情况下不可以提出工作签证申请,这使得外国人申请来华工作的渠道只限于有工作邀请这一种途径。但事实上,由于语言、文化等因素的影响,不是每个优秀的外国人在来中国前都能得到工作邀请。 

  在外国人在华永久居留方面,我国的申请条件非常苛刻,而且不考虑独立类别,严重缩小了申请人范围。2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》第6条规定,申请在中国永久居留的外国人应当“已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好”,而且必须在重点企事业单位、机构和高校担任副总经理、副厂长以上等职务或者具有副教授、副研究员等副高级以上职称以及享受同等待遇。从技术移民法角度看,外国人要取得中国永久居留权,必须分两步走:第一步,获得工作签证,并以高级职位在中国连续任职满四年、四年内在中国累计居留不少于三年;第二步,申请永久居留。上述规定将永久居留申请者局限于已经、正在持有中国工作签证而且担任高级职位外国人,排除了没有中国工作签证的外国人才(不论其独立还是通过雇主担保提出申请)。外国人即使在中国工作,也难以满足上述条件,因为担任高级职位的外国人只是极少数。仅限以高级职位工作的外国人分两步获得永久居留权的模式不太适合中国,因为这种模式排除了只有外国工作经验、一般职位中国工作经验的外国人才申请在华永久居留的可能,极大减少了中国永久居留制度的吸引力。 

  对于国家吸引力远逊于发达国家和地区的中国而言,如果要通过技术移民法增加对外国人才吸引力,就有必要在雇主担保类工作签证和技术移民外,增加独立类工作签证和技术移民。同时,建立和完善匹配的劳动力市场测试、积分评估和移民职业清单制度,以确保引进外国人才的质量和效率。 

  劳动力市场测试制度 

劳动力市场测试制度是评估外国人才能的最重要的制度,也是一国向外国人才签发工作许可、工作签证和雇主担保移民签证时,最常使用的一种法律技术,是一国政府为了保护本国人的就业机会,通过劳动力市场测试的方式,确保外国人只有在本国公民或者永久居民不能胜任本国劳动力市场空缺时,才能被本国雇主雇佣的制度。劳动力市场测试蕴含的是市场经济的精神,政府不干预测试运作,保障测试过程公平和客观,信任和依赖劳动力市场测试结果。外国人才对本国是否有价值主要取决于本国及其雇主是否需要他的技能,而不是其自身具有何种技能。劳动力市场测试标准过松,会导致引进非本国真正需要的外国人才,使本国人才的就业机会和发展空间被挤压。劳动力市场测试标准过严,会阻碍外国人才进入本国劳动力市场,影响本国引进外国人才,而且会刺激本国人提高工资和待遇的要求。

  劳动力市场测试由本国雇主而不是政府主管部门进行,因为政府主管部门远离市场,与处于市场一线的雇主相比,对人才供应和需求变化的感知迟钝且不准确。为了避免本国雇主在利益驱动下不进行真实和全面的劳动力市场测试,各国政府通常会制定劳动力市场测试的强制性标准和流程。常规的劳动力市场测试标准和流程是:雇主必须在全国性和所在城市的周六和工作日的报纸、互联网或者当地语言的报刊上刊登至少四次招聘广告,并在政府劳工部门登记职位空缺,而且对拟招聘人员资格和条件的要求不低于本国政府规定的工作标准。雇主只有确定在没有招聘到合格的本国公民或者永久居民,政府劳工部门也没有向其推荐合适人员时,才可以向外国人提供该工作机会,并且此工作不会降低本国人类似职位的薪资。雇主必须提供文件性证据以证明其最大限度地吸引了本国求职者,并总结求职者具体信息,以及拒绝录用的原因。为了保证劳动力市场测试时效,雇主应该在提交申请雇佣外国人许可或者为外国人申请工作许可前6个月内进行劳动力市场测试。政府主管部门审核进行的劳动力市场测试是否符合规定的标准和流程,以及整个测试的真实性。审核时,除评估是否遵循了测试标准和流程外,还通常会考虑招聘职位的技术性质、聘用职位的薪资水平、雇主从本国人中寻找合适人员的努力以及对本国员工的培训纪录等因素。通过审核后,政府主管部门签发雇主聘雇外国人许可、外国人工作许可、工作签证或雇主担保移民签证。 

  为了提高引进外国人才工作的效率,许多实施劳动力市场测试制度的国家允许外国人有条件地豁免劳动力市场测试,以减少引进外国人才的环节,提高引进的效率。外国人从事职业列于移民职业清单或者属于高层次人才是豁免外国人进行劳动力市场测试的主要方式。移民职业清单是一国移民、劳工主管部门或其委托机构根据本国劳动力市场情况编制的允许外国人工作或移民的职业清单。在对外国人工作或移民的职业没有特定要求的国家,移民职业清单会以行业清单的形式出现。移民职业清单可以帮助本国雇主和外国人清楚地了解本国对外国人才职业和所属行业的需求情况,避免本国雇主盲目引进和外国人轻率移入。由于劳动力市场不断发生变化,一国会每半年或者每个移民年度调整一次移民职业清单。由于每个国家情况不同,对高层次人才的定义也各异。一般而言,外国高层次人才是指拥有对本国非常有益的杰出才能的外国人。外国人要以高层次人才身份提出技术移民申请,不仅要证明自己的杰出才能,而且要证明自己的杰出才能将为拟移入国带来巨大利益。评估“高层次”标准通常是国际公认和领先的,如果外国人的才能只是被某一个国家认可和在该国居于领先地位,就不能被确认为高层次,除非该国家的水平能够代表国际水平。由于外国高层次人才才能的高度专业性,政府机关不适于评估其才能是否属于高层次,而是组织同行专业性机构或专家学者对其才能进行评估,主要职责是确保评估的真实性和客观性。 

  劳动力市场测试蕴含的市场经济精神在我国引进外国人才过程中没有得到很好的体现。中国目前的引进外国人才法律是以政府行政管理而非规范市场为主要指导思想,虽然我们提出了国内和国际人才资源、国内和国际人才市场的观点,但是还没有确立外国人才在华市场在我国劳动力市场的位置和功能。目前,我国采用的是外国人在中国就业、外国专家在中国工作、留学生回国和在华留学生、外国人在华永久居留并立的计划经济色彩浓厚的外国人才行政管理模式,没有采用系统规范外国人才国际流动整个过程的市场经济色彩浓厚的市场规范模式;主要管理手段是通过行政许可审批用人单位和外国人资格,不论是《外国文教专家单位资格认可证书》、《外国专家来华工作许可证》和《外国专家证》,还是《外国人就业许可证》和《外国人就业证》,均没有通过规范外国人就业市场秩序来调整用人单位在引进外国人才过程中的行为,也没有通过明晰和落实责任发挥用人单位和外国人在引进外国人才过程中的作用。这与管理劳动力市场的轻准入、重规范思路相差甚远。外国人就业和中国人就业同为就业市场的一部分,对于外国人就业市场的管理,应该遵循市场管理准则,相信和运用好“看不见的手”的作用。扩大来华工作外国人群体,给予用人单位同等市场准入机会,全面和细致地规范外国人就业和聘雇外国人行为,创造市场主体间的平等竞争环境,保护市场参与者的权益。同时,外国人才引进主管部门商人力资源主管部门,或者授权有关独立机构,权衡国家利益,考虑社会经济发展以及劳动力市场情势,确定年度引进外国人才的职业清单和紧缺职业清单。由于职业清单已经由有关政府部门根据劳动力市场情况进行审核,所以从事职业清单上职业的外国人才,可以豁免劳动力市场测试。 

  我国法律作出了劳动力市场测试方面的规定,但是没有得到有效地执行。1996年《外国人在中国就业管理规定》第6条规定:用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要,国内暂缺适当人选,且不违反国家有关规定的岗位。这是《外国人在中国就业管理规定》保障本国公民工作权和确保外国人技能的最重要条款,也是与劳动力市场测试最接近的条款,本应提升为劳动力市场测试制度并予以全面贯彻执行,但是,由于表述过于泛泛,缺少主体、标准和流程等具体内容方面的配套性规章,导致用人单位无法操作,政府主管部门也无法进行仔细和认真的审核,或者由于拥有过大的自由裁量权而滥用权力。应具体化“特殊需要”和“国内暂缺”,将其作为规范聘雇外国人行为的重要依据,向劳动力市场测试制度方向发展,以明确外国人准入标准,通过市场力量保障本国公民工作权和确保外国人技能。同时,限制外国人才引进主管部门审核用人单位聘雇外国人的自由裁量权。 

我国外国专家主管部门审核用人单位聘雇外国专家申请不考虑劳动力市场情况。根据《2004年外国专家来华工作许可办理规定》,目前国内用人单位聘雇外国专家不需要进行劳动力市场测试,只需提交申请表、个人简历、最高学历证书或专业资格证明材料复印件、健康证明和聘用合同书,无需提交劳动力市场测试总结、工作经验证明和来华工作计划。根据《2004年聘请外国专家单位资格认可办理规定》,聘请外国专家的用人单位必须具有独立法人资格,经过行业资质认可,设有外国专家管理和服务工作的专门机构和人员,外国专家管理制度和外事工作人员制度健全,具有聘请外国专家所需的工作条件、生活设施和经费保障。上述条件过于模糊,缺少法人成立年限、资质认可年限、使用外国专家计划和培训本单位国内员工方案等具体性要求。缺少劳动力市场测试要求的用人单位条件的模糊性规定,难以确保外国专家质量和国内人才权益。应该尝试在引进外国专家工作中建立劳动力市场测试制度,通过市场机制确保引进的外国专家质量。

  我国需要基于劳动力市场测试,取消不同用人单位在吸引外国人才方面的不平等待遇,废止对一些用人单位邀请外国人以外国专家身份申请来华工作以及支持外国人永久居留申请的限制,推动所有用人单位在吸引外国人才方面的平等竞争,实现引进智力专项资金使用效益的最大化和外国人才在中国的协调布局。2004年《外国专家来华工作许可办理规定》制定了外国人才申请“外国专家来华工作许可”的条件,主要是为执行政府间、国际组织间协议、协定和中外经贸合同,应聘在中国工作的外国籍专业技术人员或管理人员。2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》将申请来中国永久居留的外国人才的用人单位限定于国务院各部门或者省级人民政府所属的机构、重点高等学校、国家重点工程项目或者重大科研项目的企事业单位、高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业。但是,一般性机构、高等学校、企事业单位,特别是中西部地区和民营的这些机构同样需要而且更需要借助政府引智的力量和授予永久居留权的方式吸引外国人才,所以不仅不能限制,应该鼓励它们引进外国人才。 

  积分评估制度 

  积分评估制度是评估外国人才能的最重要制度之一和劳动力市场测试制度的最重要补充,是指一国根据国内劳动力市场对外籍人才的需求,确定申请人应该具备的各项能力、能力对应分数和评估通过分数,并依此进行考核和审批的制度,反映了移入国对拟引进外国人才的需要和最低要求,控制着引进外国人才的质量。②积分评估制被广泛运用于独立技术移民,因为雇主担保技术移民与劳动力市场测试紧密相联,而劳动力市场测试已经具有评估外国人技能的功能,再通过积分评估来评估外国人技能有重复之嫌。如果劳动力市场测试不足以评估外国人技能,积分评估制会被运用于雇主担保技术移民。实行积分评估制的国家会划定通过分数线。外国人所得积分达到通过分数线,并符合品行、健康等条件,就可以获发工作签证或永久居留许可。一般而言,达到通过分数线后,超出多少,不影响申请人成功和主管部门审理申请速度。通过分数线可能因技术移民类别不同而各异。在有多个技术移民类别的国家,例如澳大利亚,不同技术移民类别对应不同的通过分数线,借以引导外国人的技术移民申请行为。根据国家发展、劳动力市场和申请人情况,移民接收国会不断调整通过分数线,通常是每年调整一次。通过分数线上升和下降,体现了对申请人综合能力要求的提高和降低。在积分评估体系中,职业是反映外国人个人能力的最重要要素,其他要素包括学历和专业、工作经验、收入水平、语言能力、年龄、工作邀请、配偶能力、担保/提名和资产等。 

  1996年《外国人在中国就业管理规定》、2004年《外国专家来华工作许可办理规定》和2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》都没有建立积分评估制,而只是规定了申请人的资格和条件,然后分别由劳动、外国专家和公安出入境管理部门审核和签发相应工作许可和出入境类证件,由于没有量化申请人各项指标,也没有相应的劳动力市场测试制度与之匹配,负责官员评估外国人申请时,有着较强的主观色彩。《管理办法》第6条规定,申请在中国永久居留的外国人应该在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇。职位(职称)内涵空泛,在不同国家、行业、企事业单位,没有统一的标准和要求,不利于政府主管部门评估申请人的能力,也很难因调整职位清单,而使移民政策更好地适应国内对外国人才的需求。一个人的职业相对于其担任的职位而言,更稳定和持久。职位可以作为评估申请人能力的辅助性要素,而不应是基础性要素。中国可以借鉴国际移民法的成功经验,以职业为基础评估技术移民申请人的能力。职业内涵具体,在不同国家、行业、企事业单位,有相对统一的标准,有利于政府主管部门评估申请人的能力,并根据国内劳动力市场,经常性调整所需外籍人才的职业清单。 

  移民配额制度 

  移民配额制度是控制外国人才移入数量的最重要制度,是指为了保护本国发展不因外国人移入过多而受损害,一国移民主管部门确定和调整一定时间内外国人移入数量的制度。考虑到本国对外国人的接收和消化能力,各国通常会限制外国人在一定时间内移入的数量。由于外国人以永久居留身份移入对一国接收和消化外国人能力的要求远高于以临时居留身份移入,建立技术移民配额制度的国家主要是实施永久居留类技术移民法的国家,包括美国、加拿大、澳大利亚和新西兰。实行临时居留类技术移民法的国家和地区,一般不规定技术移民配额,因为这些国家和地区的技术移民以临时居留类为主、永久居留类为次,申请永久居留技术移民的苛刻条件已经限制了申请人数量,借助移民配额的限制技术移民数量的必要性不大。由于本国劳动力市场和争夺国际人才的国际环境不断发生变化,为了使引进的外国人才符合本国需求,各国会周期性地、通常是每年调整一次技术移民配额。考虑到中国对海外人才的吸引力不大,不会承受太大的海外人才涌入压力,配额制度可以暂缓实行。待实施新的技术移民政策后,视年度引进海外人才情况,再确定是否实行配额制度。 

  移民担保制度 

移民担保制度是移民接收国分散引进外国人才风险的最重要制度,是指移民担保人和移民接收国政府约定,当移民申请人不履行承诺义务时,移民担保人按照约定履行义务或者承担责任的制度。移民担保制可以密切外国人与移民接收国联系,有助于移民申请人在申请前了解移民接收国情况、增强移民接收国吸引力、获得签证后融入当地社会以及减轻移民接收国接纳外国人的社会和经济风险。就技术移民而言,移民担保制主要适用于工作签证和雇主担保移民。美国HLOP类工作签证都要求准备雇佣外国人的美国公司或其他机构为外国人提供担保,确认已经同意按照美国法律的规定雇佣该外国人。雇主担保外国人来本国工作和移民,应尽力确保有关材料的真实性,按照为被担保人申请工作许可陈述的岗位和职责使用被担保人,每一移民年度向政府主管部门报告雇佣被担保人的情况,按照法律规定向被担保人提供薪资、工作环境和福利待遇,终止雇佣被担保人时向政府主管部门报告,被担保人工作许可期限届满前为其办理手续并使其出国,制定内部规章制度妥善管理和服务被担保人,不聘雇没有合法身份的外国人。如果雇主没有履行担保责任,将被处以罚款、停业、吊销营业执照等处罚,情节严重的,还会受到刑事处罚。移民提名制度是与移民担保制度紧密相联的制度,是指移民提名人根据自己对外国人的认识,提名其来本国、本省/州工作和移民的制度。一国移民主管部门考虑到移民提名人的卓越声望和专业成就,会信任其提名的权威性,为被提名人签发工作签证或技术移民签证。移民提名人可以是本国雇主、地方政府、专业团体或行业协会。在工作签证和技术移民领域,对于选用移民提名还是担保,各国的做法不同,没有一定之规。一般来说,倾向于加大雇主在聘雇外国人方面责任的国家,往往选用移民担保,反之,选用移民提名。

  我国没有建立雇主担保或提名制度,也没有明确雇主不配合政府主管部门管理外国人的责任。1986年《外国人入境出境管理法实施细则》(1994年修订)只是规定,对私自雇用外国人的单位和个人,在终止其雇用行为的同时,可以处5千元以上、5万元以下的罚款,并责令其承担遣送私自雇用的外国人的全部费用。《细则》没有规定如果不配合政府部门管理,不按照工作邀请雇佣,不按照法律提供工作条件和环境,以及申请《外国人就业许可证》、《外国人就业证》、《外国文教专家单位资格认可证书》、《外国专家来华工作许可证》和《外国专家证》作假的责任。用人单位是外国人来中国就业的邀请人,应承担担保或提名责任,进行劳动力市场测试,确保外国人资料的真实性和被聘雇者有能力胜任其从事的工作,真诚邀请外国人来本国工作,为其提供法律规定的工作条件和环境,认真配合政府部门管理入境后的外国人。用人单位由于没有责任的约束,容易产生不认真把控雇佣外国人才的质量、疏于管理其雇佣的外国人和为其提供服务的现象。只有用人单位履行了劳动力市场测试等责任,引进外国人才主管部门才可以批准其聘雇外国人申请。 

  移民融合制度 

  移民融合制度是管理引进外国人才的最重要制度,是指一国为了减少和消除移民与本国人的冲突,消除或者降低移民面临的跨文化适应困扰和问题,采取提高移民素质要求和为入境移民提供安居服务等措施,帮助其融入本国的制度。从移民融合角度看,出现技术移民失业和回归原籍国现象的技术移民政策是不成功的。③帮助移民融合,势必要赋予和保障移民权利,这可能会触及本国人利益,考验本国人对移民的吸纳和包容。赋予和保障的权利过多,会引起本国人不满和抵触,甚至爆发排外和种族主义。赋予和保障得过少,则有违人权和法律准则,不利于移民与本国人和睦相处。成功的移民融合制度应该是能够正确把握赋予和保障外国人权益度的制度。 

  外国人入境后,如果没有合适的渠道和机会接触、了解当地的政治制度、经济环境、文化传统和风俗习惯,就会很难理解和热爱移入国,进而很难长期、永久居住,乃至成为这个国家的一份子;否则就有可能成为过客,不仅不会为这个国家作出应有的最大贡献,而且可能引发移民和本国人的矛盾和对立。当移民原居住国和移入国的社会形态有显著不同时,移民过程往往带来不确定性或者不安全感。因为当一个人必须放弃原来的角色、生活习惯和价值观,接受全新的角色、生活方式和价值观,往往要承受极大的认同震撼和适应压力,面临一系列跨文化适应困扰和问题。各国普遍认识到,否认或者躲避移民面临的和给本国带来的挑战无助于实现移民法的目的。只有正视移民融合问题并采取切实措施,才能促进社会的和谐发展和人类的共同进步。 

  越来越多的国家制定了移民融合政策。移民法关于移民融合的措施主要有两类:一是提高对移民申请人的语言、技能、资金或者与移民接收国联系等自身素质要求,增强新移民入境后生存能力;二是为移民特别是永久居留移民申请成功者入境后提供安居服务,理顺移民与当地的各种社会关系。技术移民与家庭移民、人道主义移民相比,在自身素质方面有着融入移入国社会的优势,但是在亲属关系、移入国政府照顾方面却处于劣势。技术移民融合的关键是发挥其自身素质优势,迅速在移民国找到工作并稳定地生活。技术移民融合措施通常包括提高申请人语言能力要求,鼓励申请人具有移入国学历和工作经验,鼓励申请人配偶拥有更高技能,认可其技术移民前取得的学历、工作经验和社会名誉。安居服务重在赋予永久居留移民者与本国公民同等的权益,避免对其歧视,同时针对其不同于当地居民的文化、经济等特征,给予相应照顾。具体来说,就是提供生活适应和官方语言辅导,保障移民的医疗、就业、子女教育权益,保障移民的人身安全,创造良好的各族群共存共荣社会环境,支持移民成立互助性质的非盈利组织,支持当地民众、基金会和科研院所等群体和非政府组织关心、研究和帮助移民,政府接受各界对执行移民融合方案的监督。另外,赋予技术移民配偶的工作权是帮助技术移民融合的针对性措施之一。为了吸引国际高层次人才,越来越多国家放松了对工作签证者配偶工作权的限制。 

  我国现有引进外国人才的法律政策措施只是提到,要切实为海外人才充分发挥作用提供良好条件,切实解决回国人员的实际困难和问题,④尚未提出体系化的移民融合思想。我国需要正视移民融入问题并采取措施,促进社会和谐发展和人类共同进步。可采取以下措施:国家引进海外人才主管部门在引进海外人才集中的城市免费为引进海外人才开办社会融合班,内容包括中国的政治、经济、文化、宗教、地理、法律、语言等国情方面的基本知识。确保引进的海外人才来中国后的收入不低于原来的收入。中央和地方政府根据财政状况,向引进的海外人才发放补贴,并免征发放补贴的个人所得税。改善外籍人士税收制度。对于不在中国境内居住的引进海外人才,按照国家税收法律法规的有关规定,减免其应缴纳的个人所得税。对于在中国境内居住的引进海外人才,五年内境内工资收入中的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、探亲费、子女教育费等,按照国家税收法律法规的有关规定,予以税前扣除。对于在中国境内居住的引进海外人才,用人单位为引进其所支付的相关费用,按照国家税收法律法规的有关规定,可以列为用人单位费用,不列为该引进海外人才应税所得。涉外学校收费较高,并不是每一个外籍人士都能轻松负担的。允许引进海外人才的未成年子女按居住地就近的原则进入各级各类幼儿园和中小学就读,并按照国家有关规定缴纳费用。教育主管部门指导和协助外侨学校发展,增加引进海外人才子女的就学机会。引进海外人才可以按照国家医疗卫生规定在各级各类医院而不限于外国人定点医院就诊,并按照国家有关规定缴纳费用。引进海外人才及其随迁配偶子女,可参加中国境内各项社会保险。引进海外人才可以不受户籍和居住年限等条件限制,办理购买自用商品住房、购车和申办信用卡等生活事宜。 

  外国人身份转换制度 

外国人身份转换制度是管理引进外国人才的最重要制度之一,是移民融合制度的最重要补充,是外国人入境后,在符合一定条件时,可以变更自己在移入国身份的制度。就技术移民而言,外国人身份转换主要是指雇员转永久居民、留学生转雇员和居民转公民。因为合法居民比非法居民、永久居民比临时居民、公民比永久居民会赋予外国人更多的出入境便利和社会福利等移入国权益,再加上生活和工作惯性,生活在比移出国更发达国家和地区的外国人有强烈的身份转换需求。从外国人身份转换规律的角度讲,一个国家大幅度引进外国人,是走上了一条通向移民国家的不归路。⑤如果一国建立完善的外国人身份转换制度,就可以有序地引导在本国的外国人的身份转换,拓宽一国接收外国人的渠道和方式,同时也打通了外国人变更在移入国身份的通道,有利于外国人选择最适合自己的身份在移入国生活和居留,进而融入移入国。即使移入国不开放外国人身份转换,外国人强烈的身份转换需求依然存在,而且可能因为没有公开透明的渠道而转入地下非法,反过来会冲击一国的社会稳定和损害国家利益。发达国家已经主动或者被动地开放了在本国工作的外国人的身份转换。

  雇员转永久居民是移民法中最重要的外国人身份转换类型。持工作签证的外国人往往是通过了劳动力市场测试、积分评估的本国所需要的外国人才,他们在移入国有稳定的工作和生活,这有助于其接触、了解和熟悉移入国情况,提高语言能力,积累财富和技能,组建自己在移入国的同事和朋友圈。从移入国角度来看,允许雇员转换永久居民,可以留住真正需要的外国人才,避免走马灯式的引进行为,进而降低引进外国人才的成本;还可以提高外国人取得永久居留身份后融入当地社会的效率,增进本国与取得永久居留身份外国人之间的感情。我国将申请在华永久居留的外国人限于已连续任职满四年、四年内在中国累计居留不少于三年、在重点企事业单位、机构和高校担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇的人员,这过度限制了雇员转永久居民的范围。我国可以采取适当放开的措施,允许具有外国国籍的引进海外人才在中国工作和居住满六年,申请中国永久居留资格。 

  在技术移民日益成为移民法重中之重的背景下,许多国家采取措施,允许留学生完成学业或者留学生签证到期后,申请转换为工作签证,为其获得留学国的工作经验或者申请技术移民提供便利。转换条件因国家不同而各异。主要包括:已经取得学士以上学位的本国学历;至少已经在本国全职学习两年;毕业后六个月内提出申请;45周岁以下。毕业生工作签证有效期一般为一年,期满不可以延签。一年时间足以让留学毕业生展示自己的才能找到工作。我国仅将来华留学生视为文化交流的桥梁和使者,而不是急需外国人才的重要储备,不允许留学生就读时和毕业后在华工作。我国可以适当放开外国留学生毕业后在中国的就业,允许在华外国留学生就读期间兼职工作、寒暑假期间全职工作,但是前提是必须先取得工作邀请和获得工作许可。在华外国留学生毕业后可以获得一年期的工作签证,在中国实习或者求职。特定专业的在华外国留学生毕业后,如果有工作邀请,可以直接申请25年期的工作签证。特定外国大学特定专业的学生毕业后,可以获得一年期实习签证,来中国实习。由于劳动力市场测试和市场经济的自我调整,留学生兼职工作毕业后求职不会给国内就业市场带来太大冲击。 

  居民转公民是指外国人主要依据居留事实,根据居住国法律规定,通过本人自愿申请和得到批准而取得该国国籍。由居民转公民的外国人除满足居住期间要求外,还必须同时满足在年龄、品行、身体健康、经济能力、对本国了解程度、本国官方语言能力、参加入籍仪式等其他方面的要求。居住期间是居民转公民的最重要条件,通常要求申请入籍者以永久居民身份在本国居住满五年。各国对申请入籍的外国人是本国永久居民还是临时居民,要求也有所不同。比较而言,倾向于吸纳外国人口的国家要求入籍申请的居住条件宽松,反之则严。中国目前不允许外国人以永久居留身份居住一定期间后申请中国国籍,堵死了由居民转公民的途径,可以适当放开。允许外国人以永久居留身份在中国工作和居住满五年后,申请中国国籍。具有外国国籍的引进海外人才在中国工作和居住满两年,并在取得外国国籍前持有和丧失中国国籍,可以办理恢复中国国籍。⑥ 

  弹性移民管理制度 

  弹性移民管理制度是技术移民法竞争性、技术性和发展性的最集中体现,是指移入国在移民法中预留评审和管理的空间,根据国内外情况变化,适时作出调整,以灵活应对移民问题的制度。主要表现为移民法和配套性法规的一体化,签证、居留许可、外国人登记的合一与分离,工作邀请的存与废。世界上大部分国家和地区的移民法律只是原则性地调整技术移民的条件和程序,移民法实施细则、移民条例、移民官办案手册等配套性法规作出具体性规范,两者相互配合、结为一体。修订移民法律需要国会来进行,而修订移民法实施细则、移民条例、移民官办案手册等配套性法规只需要移民主管部门审议和通过,立法程序更为便捷。技术移民法功能决定了其必须与社会经济发展保持密切互动,经常性修订成为通例。在我国引进外国人才法律规范中,最重要的法律是1985年的《外国人入境出境管理法》,最重要的行政法规是1983年的《关于引进国外人才工作的暂行规定》。这两部法律文件所依据的政策是1980年代初制定的,带有浓厚的计划经济色彩,与国际通行做法和现行市场经济有较大差距,急需修订以适应时代变化。最好的技术移民法是不断发展的法律。⑦但是以上提到的两部法律法规自颁布以来,没有进行过修正,适应性较差。实践中,绝大部分规范引进外国人才事务的法律文件是国务院各部门单独或者联合发布的行政规范性文件。⑧这类法律文件虽然有制定程序便捷和制定周期短、易于应对形势变化的优点,但是也有法律位阶低、政出多门、权威性不够、保密性强、容易与相关法律形成冲突的缺点。需要尽快制定高位阶的引进海外人才法和灵活的行政法规和部门规章,公开所有法律文件。应避免以政策性文件形式规范引进外国人才事务,加速政策性文件向法律文件的转化。争取在新政策出台时,将修订的或者新制定的法律文件作为配套制度随之发布和实施。 

美国、澳大利亚和加拿大等一小部分国家实行签证、居留许可和外国人登记合一,外国人入境后不需要办理外国人登记和申领居留许可;除基于国家安全因素考虑外,很少管理入境后的外国人,由移民市场自发调节外国人。德国、法国、英国、意大利、日本、韩国、中国等大部分国家实行签证、居留许可和外国人登记分离,对入境后外国人的管制较多,如果外国人入境后要居留三或六个月以上,需要在入境后一周或一个月内申领居留许可和办理外国人登记。这些国家签发的居留许可通常为一年期,可以每年延签。要求外国人登记的国家通常还要求外国人在本国境内迁徙时,必须重新进行外国人登记,永久性离开本国时,注销外国人登记。目前,海外人才出入境和在中国居留,需要办理签证、外国人就业证、外国专家证、外国人居留许可等多种证件,每种准证的办理又需要履行不同手续和准备不同文件,甚为繁琐和费时。⑨可以由引进海外人才主管部门会同国家出入境主管部门和人力资源主管部门,向引进海外人才签发海外人才卡,向符合优先引进资格和条件的海外人才签发紧缺海外人才卡,取代Z字签证、外国人就业证、外国专家证和外国人居留许可等准证,并作为其在中国期间的身份和享受有关优惠待遇的证明。

  对于移入国而言,不需要工作邀请的工作签证安排有利于其吸引外国人才,而包括工作邀请的工作签证安排则有助于新移民入境后从事专业性工作,避免其为了生存而从事低技能工作,使外国人才的技能从为本国所需转变为为本国所用,从而促进其入境后较快地融入当地社会,也有助于移入国管理甚至控制外国人。但是,外国人青睐不需要工作邀请的工作签证安排,以便有更多的机会到其他国家工作,并在入境后通过对劳动力市场的切实了解,寻找更适合的雇主。为了增加对海外人才吸引力,我国可以允许其无需工作邀请和中国工作经验,直接申请工作签证和永久居留资格。 

  中国引进外国人才制度的展望探讨 

  健全和完善中国引进外国人才制度,离不开2012年《出境入境管理法》配套法律性文件的制定、新一届中央政府坚定推行深化政府机构改革和职能转变、世界经济危机仍然在持续的大背景。基于以上对中国引进外国人才制度的分析以及这些大背景,总结了以下三点未来展望。 

  第一,高度关注正在进行的2012年《出境入境管理法》配套性法律文件制定和相关法律修订,全面和深入研究相关问题,积极参与和努力引导这些配套法律的起草和相关法律的修订工作。正在制定和修订的主要法律有《外国人入境出境管理条例》、《外国人在中国工作管理条例》、《外国人在中国就业指导目录》、《外国留学生在中国勤工助学管理办法》、《外国人签证和居留许可工作规范》、《外国人口岸签证工作规范》、《难民临时安置与遣返实施细则》、《出境入境边防检查条例》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》、《国籍法》等,它们将在今年或者稍后被陆续颁布实施。这些法律直接或间接,全部或部分与中国引进外国人才密切相关。在制定和修订以上法律的过程中,即使不能完全融入以上论述的引进外国人才制度的内容,也要努力体现这九项制度的理念和思想,否则,中国引进外国人才制度建设将延迟和滞后很长一段时间。 

  第二,积极探索并努力实现在中国引进外国人才制度方面的创新和突破。以上论述的中国引进外国人才的九项制度在理论上是可行的,也被一些国家和地区的实践证明是有效的。但是,还未完全与中国的具体情况,特别是与新一届中央政府机构改革职能转变指导思想“重在向市场、社会放权,减少对微观事务的干预,同时改善和加强宏观管理,严格事后监管”相结合,也没有转化为立法和政策制定的理论基础之一。只要健全国家层面的制度并完善引进外国人才制度的战略决策,一些技术层面问题,就可以找到相应的解决办法。 

  第三,深入研究世界其他国家在应对目前仍在继续的经济危机而进行的引进外国人才移民方面的政策和法律变革。许多国家都基于世界经济危机调整了自己引进外国人才的政策和法律,这不仅影响了本国引进外国人才状况和社会经济发展,也影响了包括中国在内的其他国家的人才流动。这些积极的应对举措,值得我国进行仔细的分析、探究和借鉴。 

  (本文系2012年教育部人文社会科学研究规划基金项目“技术移民法立法与引进海外人才”的研究成果,项目批准号:12YJA820040) 

  注释 

  2008年《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》提出,要进一步解放思想,以更宽广的眼界、更宽广的思路和更宽广的胸襟做好海外高层次人才引进工作。20081223日,中办发[2008]25号。 

  马金旗、马勇和吴华:《国际移民法律制度比较研究》,北京:中国人民公安大学出版社,2004年,第215234页。 

  李爱慧:《中国大陆专业技术移民在加拿大的就业困境及其对我国人才利用和警示》,李其容和谭天星主编:《海外人才与中国发展研究(20062007)》,北京:中国华侨出版社,2008年,第277页。 

  袁北星:《国外吸纳高层次人才的政策、经验及启示》,李其荣等主编:《海外高层次人才与人力资源建设》,北京:中国华侨出版社,2009年,第323326页。 

  宋全成:《欧洲移民研究:20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》,济南:山东大学出版社,2007年,第151157页。 

  刘国福等:《移民法》,北京:中国经济出版社,2010年,第277278页。 

  Korner, Heiko:《移民未来:经济与合作组织国家和欧洲输出国的经验》,巴黎:经济与合作组织,1990年,第81页。 

  刘国福:《移民法:出入境权研究》,北京:中国经济出版社,2006年,第226231页。 

  张惠德:《外国人就业管理制度刍议》,刘国福主编:《移民法:理论与实践》,北京:法律出版社,2009年,第290297页。 


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